Política, poder y pupitres. Crítica al nuevo federalismo educativo
Oscar Hugo Faustino Zacarías
El libro de Carlos Ornelas, Política, poder y pupitres: crítica al nuevo federalismo educativo (México: Siglo XXI Editores, 2010; segunda edición) toma como punto de partida el Acuerdo nacional para la modernización de la educación básica, con la finalidad de hacer un análisis exhaustivo del aspecto político de la política educativa en México. Tocando puntos nodales que sucedieron desde el gobierno de Miguel de la Madrid hasta el de Vicente Fox.
La justificación de tomar el Acuerdo como punto de referencia se basa en que a partir de éste, se dieron cambios distintivos del Sistema Educativo Mexicano (SEM) y que pronto repercutirían en la forma de la estructura institucional.
Ornelas sostiene como argumento de su investigación que el nuevo federalismo generó una reorganización del SEM en donde el gobierno federal descentralizó porciones de autoridad a los estados, pero siguió concentrando el poder. Esto tuvo como consecuencia el fortalecimiento del centralismo burocrático. Se entiende que más que una descentralización o federalización, es preciso hablar de una delegación de la operación de los servicios educativos a los estados.
De acuerdo con el autor, la concentración del poder se traduce en la centralización de las decisiones estratégicas y la definición de las políticas generales. Desde arriba se definía el currículo nacional, la elaboración de los textos oficiales, la planeación nacional, concentración de estadísticas, preparación de presupuestos. Mientras que bajo la idea de una línea de mando, se esperaba que los estados simplemente reprodujeran ese esquema de funcionamiento.
Con respecto a la estructura del libro es importante resaltar la secuencia lógica que tiene el capitulado. El cual es producto de un conjunto de preguntas de investigación que parten de lo general a lo particular. Siempre poniendo en el centro del análisis la interacción entre el gobierno y el SNTE.
Uno de los elementos apremiantes de la estrategia del autor es que el análisis considera una secuencia que parte desde el ámbito macro (la reforma desde Miguel de la Madrid, que pasa por Salinas de Gortari, Zedillo y se extiende hasta Fox), continúa con el ámbito meso (los cambios de la política educativa en los estados) y sigue con el micro (modificaciones en las escuelas, directivos y docentes). Logrando así una visión general del problema de investigación, incluyendo lo sucedido a nivel federal pero también abordando las realidades de los estados estudiados.
La base teórica de la que hace uso el autor corresponde a una estrategia politológica, pues parte del uso de conceptos de la ciencia política como poder, control, dominación, autoridad, legitimidad.
Ornelas no se encadenó a los conceptos existentes para el análisis de la política educativa, pues elaboró de forma sistemática algunas aportaciones conceptuales con las que fortaleció su análisis tales como: el centralismo burocrático basado en cuatro mecanismos de control que es el normativo, técnico, político y financiero.
Así mismo generó una tipología para clasificar a los estados que tomó como casos de estudio. El elemento que los diferenciaba era la forma en que estaban estructurados al interior para operar los servicios educativos. Dicha tipología se divide en estructura simple (Tabasco y Oaxaca), dual (Chihuahua, Jalisco, Nuevo León, Puebla, San Luis Potosí y Zacatecas) y escindida (Estado de México y Veracruz).
Desde la perspectiva de la política pública
La investigación de Ornelas presta atención al proceso decisional, donde interactuaron tanto el gobierno como el sindicato para pactar y poner en marcha el Acuerdo. Dicha pesquisa aporta elementos para realizar un análisis desde la perspectiva de la política pública.
El autor no hace uso del lenguaje propio de la política pública, mucho menos adopta modelos o enfoques propios de la disciplina para explicar la forma en que se llevó a cabo la toma de decisiones o la puesta en marcha de la política. Sin embargo, es fácil identificar desde la perspectiva del ciclo de políticas, que el autor se concentró en examinar elementos propios de la agenda, formulación e implementación de la política.
Ornelas pone mayor énfasis en identificar la manera en cómo se dio la toma de las decisiones, la interacción de los actores formales e informales, los roles que jugaron dichos actores y los problemas de implementación (o como él lo denomina: efectos de las reglas del juego político). Así el autor pone en el centro de su investigación lo político de las políticas.
Formulación
La formulación de políticas se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos (Stein, 2006: 18). Dichos actores interactúan en diversos escenarios tanto formales como informales.
De acuerdo con el argumento expuesto en el libro, se entiende que la forma en que se formuló la política parte de una visión de arriba abajo. Desde ese punto de vista la participación en la arena donde se determinaron las alternativas políticas estuvo restringida, siendo el gobierno y la cúpula sindical los decisores. Esa situación refleja lo expuesto por Schattschneider (1960) en la que afirma que la estructura del juego se basa en reglas que convienen a los actores que están en la cima: los grupos de presión y las instituciones.
El dominio político en el Acuerdo no estuvo tan abierto ni fue tan pluralista como se propondría desde la teoría democrática liberal. Más bien se partiría de un supuesto elitista en el que la base sindical, los burócratas de ventanilla (street-level bureaucrats como los denomina Michael Lipsky) y los mandos medios al interior de las instituciones encargadas de operar los servicios educativos no tuvieron injerencia en el proceso decisional de la política educativa.
Así mismo, con el centralismo burocrático se reafirma que la visión imperante en la formulación e implementación de la política corresponde a top-down, pues la burocracia se usó como un instrumento de implementación, con una idea prescriptiva en la que desde arriba se les dictaba lo que tenían que hacer y cómo lo debían hacer.
La maniobra gubernamental de llegar a la descentralización mediante acciones previas que prepararon el contexto evidencia una estrategia de tipo incrementalista.
De acuerdo con Lindblom (1959) una política no es una decisión inédita, forma parte de una historia de decisiones. Es el eslabón de una cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema sin lograrlo cabalmente.
Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones (Lindblom, 1959: 86).
Así la estrategia de decisiones sucesivas en un determinado tiempo explica parte de la formulación e implementación del Acuerdo. Incluso el autor hace mención de forma implícita de estos cambios marginales a los que se hace referencia con el incrementalismo:
Vicente Fox generó expectativas elevadas en todos los aspectos de la política nacional, pero más que innovar, siguió la apuesta que había planteado el presidente Salinas de Gortari, lo cual tiene grados de racionalidad. En la educación, los cambios espectaculares conducen más a fracasos que a logros (Ornelas, 2008: 144).
De acuerdo a la visión incremental, no sólo en la política educativa sino en todas las políticas los cambios espectaculares conducen al fracaso. Dichos cambios difícilmente pueden ser aprobados e implementados, debido a los actores que intervienen, los intereses que defienden, los arreglos ya establecidos y las arenas en las que se desenvuelven. Estas características del contexto político, social, económico, hacen de los cambios marginales una opción viable.
A pesar de los estudios previos realizados por la SEP para identificar el problema, aunado a la negociación para evitar el conflicto con el sindicato, los resultados que se esperaron como producto del Acuerdo no fueron los deseados.
Una buena definición del problema y un buen diseño no necesariamente implican la resolución del problema público que dio origen a la política.
Carlos Ornelas expone un análisis de implementación de forma tácita en su investigación. Si bien no hace uso del lenguaje o de modelos, si se dedica a analizar los retos de implementación a los que se enfrentó la puesta en marcha de la descentralización en los estados. Dichos retos los menciona como prácticas burocráticas, acción de fuerzas opositoras, negociaciones o sucesos que hacen cambiar el rumbo.
Gracias al estudio de implementación que hace el autor, se puede afirmar que si bien la transferencia provocó cambios institucionales en los estados, la esencia del control burocrático permaneció. Se crearon o reformaron nuevas instituciones, pero las relaciones de mando, la jerarquización en el dictado de la política educativa y las rutinas permanecieron. Desde el diseño se cuidó el no perder el centralismo burocrático.
Se puede concluir que el libro de Ornelas expone lo político de la política educativa. Sustenta como argumento una delegación de servicios educativos y no una federalización o descentralización.
Si bien no es un estudio de política pública, si analiza elementos que son de relevancia para la disciplina como la agenda, formulación y preponderantemente la implementación. Así el libro aporta un precedente importante para la continuidad del estudio de la política educativa desde distintas ramas, entre ellas la política pública.
