En esta colaboración se revisan los antecedentes, el contenido, la coyuntura política y el escenario probable para la aprobación de la Ley General de Educación Superior que fue ordenada por la reforma constitucional en materia educativa aprobada el 15 de mayo de 2019. Se consideran los antecedentes remotos e inmediatos de la misma, las características de la propuesta y se indican algunas posibles insuficiencias del proyecto.
Antecedentes remotos
Ha sido un largo camino. En la Ley Orgánica de la Educación Pública, reglamentaria de los artículos 3°, 31, fracción; 73 fracciones X y XXV; y 123, fracción XII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada el último día de 1941 y publicada el 23 de enero de 1942, en el periodo de Manuel Ávila Camacho, se contemplaba la necesidad de una regulación específica para la educación superior. Al respecto, la fracción IV del artículo primero de dicha ley señalaba “En cumplimiento del segundo apartado de la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución, el Ejecutivo deberá iniciar ante el Congreso de la Unión, una ley especial para la enseñanza de tipo universitario, en la que se estatuyan las bases generales para unificarla en toda la República, se fijen las reglas de coordinación en esta materia entre la Federación y los Estados, y se determinen las condiciones para reconocer la validez de los estudios universitarios realizados en planteles particulares.” Mandato legal que no se cumplió.
En 1978, en el marco de la reforma fiscal aprobada el mismo año, que instituía un Sistema de Coordinación Fiscal cuyo objetivo radicaba en posibilitar a las entidades federativas y municipales compartir la recaudación federal, se expidió la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, publicada el 29 de diciembre de ese año. Se trata de una ley brevísima (27 artículos y dos transitorios) en que se buscaba establecer principios generales de coordinación de los subsistemas (universitario, tecnológico y de escuelas normales), así como plantear las bases para la distribución del subsidio federal a las universidades públicas. Al respecto, el artículo 23 de la ley indica que “los recursos que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación se asignen a las instituciones de educación superior se determinarán atendiendo a las prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo del sistema de educación superior y considerando la planeación institucional y los programas de superación académica y de mejoramiento administrativo, así como el conjunto de gastos de operación previstos.” Esta disposición puede considerarse un punto de arranque del modelo de desarrollo basado en instrumentos de planeación que se desplegaría en las siguientes décadas.
La ley de 1978, aun en vigencia, restringía sus alcances al sector público encargado de los servicios de educación superior. Con el paso del tiempo fue quedando obsoleta ante los procesos simultáneos de crecimiento, desconcentración territorial, diversificación institucional y una mayor presencia del sector privado, que se experimentaron en las últimas décadas del siglo XX y las primeras del presente. Esta condición no pasó inadvertida para las autoridades educativas, para algunos legisladores y para la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). En repetidas ocasiones se hizo notar la necesidad de reformar la ley de coordinación, o bien de instituir una norma marco, que considerase a la totalidad de los tipos institucionales contenidos en el sistema y a los principales procesos y prácticas académicas.
En 1980, en el marco de la efervescencia del sindicalismo universitario, se legisló una reforma que brindó garantías de nivel constitucional a las universidades y otras instituciones autónomas por ley. La redacción de una fracción específica para el efecto, la actual fracción VII del artículo 3o. constitucional, que protege bajo la jurisdicción federal los preceptos de autogobierno, libertad de cátedra e investigación, independencia académica, capacidad de administración patrimonial de dichas instituciones, a la par que instaura la atribución de las mismas para fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia del personal académico, regla que limitaba de manera efectiva la posibilidad de un sindicato nacional universitario con el cual las instituciones tuvieran que pactar bilateralmente los términos del trabajo académico.
A partir de la década de los años noventa la concertación entre la SEP y la ANUIES en torno a una nueva generación de políticas públicas en materia de educación superior, basada en instrumentos de planeación estratégica para el desarrollo institucional, así como en fórmulas de evaluación aplicables al nivel de las políticas, los programas, las instituciones y los académicos, consiguió desplegar un nuevo modelo de coordinación que desplazaría, hasta cierto punto, la prioridad de construir un marco normativo para fijar los elementos regulatorios del sistema.
Antecedentes inmediatos
A partir de 2013, al inicio del periodo gubernamental de Enrique Peña Nieto, y tomando como referencia el diagnóstico producido por la ANUIES el año previo (Inclusión con responsabilidad social. Una nueva generación de políticas de educación superior), la agrupación de rectores y directivos universitarios retomó con prioridad la posibilidad de elaborar una iniciativa de ley que fuera propuesta al Congreso a través de las autoridades gubernamentales del ámbito federal. Bajo la dirección de Enrique Fernández Fassnacht, designado secretario general ejecutivo de ANUIES, un grupo de especialistas formuló el proyecto denominado “Proyecto de Ley para la Coordinación, Evaluación y Financiamiento de la Educación Superior” (ANUIES 2014). Con la salida del titular de la asociación, para asumir el cargo de director general del Instituto Politécnico Nacional, dicho proyecto quedó en suspenso.
Posteriormente, en marzo de 2016, se llevó a cabo el Foro sobre Legislación de la Educación Superior organizado de manera conjunta por el Senado de la República, la SEP y la ANUIES. La conclusión central de ese encuentro destacó la necesidad de trabajar en la construcción de un marco jurídico integral para la educación superior del país. Con base en ello, la ANUIES convocó a un segundo grupo de especialistas para desarrollar un proyecto que sustentara una iniciativa de Ley General de Educación Superior integrando los avances previos, y que agregara los elementos más adecuados para establecer las bases normativas de la planeación, la coordinación y la regulación del sistema. Ese trabajo generó el documento “Anteproyecto de Ley General de Educación Superior” publicado por ANUIES en 2018 previa consulta con sus órganos de gobierno.
La renovación de los poderes federales de la República en 2018, así como la reforma constitucional en materia educativa aprobada en mayo de 2019, abrieron un nuevo panorama. Esta vez la necesidad de legislar sobre la regulación del sistema de educación superior no era una propuesta de directivos universitarios, sino un mandato constitucional. En efecto, uno de los artículos del régimen transitorio de dicha reforma estableció la obligación para el legislativo de expedir una ley general de educación superior a más tardar en 2020.
La iniciativa 2019
Una vez aprobada la reforma constitucional referida, mediante acuerdo entre las autoridades de la SEP, la ANUIES y la UNAM se determinó encargar a un grupo de trabajo integrado por especialistas en temas de política de educación superior y especialistas en jurisprudencia, estos últimos del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la elaboración de una iniciativa de ley que tomara en cuenta, por un lado, la producción de ANUIES en la materia, y por otro las disposiciones del artículo 3º. constitucional reformado. Este grupo trabajó durante los meses de junio a octubre de 2019 y entregó el documento “Anteproyecto de Ley General de Educación Superior”, el cual fue modificado, en algunos aspectos, por la autoridad educativa federal competente.
Este documento ha sido puesto a la consideración de autoridades, académicos y otros interesados en los foros estatales de consulta que se iniciaron este mes. El primero de ellos, en la Universidad Tecnológica de Cancún, Quintana Roo, el pasado 18 de noviembre. La ronda de los 32 foros estatales habrá de concluir la primera semana de diciembre y se espera que, a su conclusión, la iniciativa se vea enriquecida con las propuestas y recomendaciones de los participantes. También se espera que la propuesta transite por foros de parlamento abierto en el ámbito de las cámaras de diputados y senadores.
La iniciativa de ley aborda los siguientes elementos: Disposiciones generales; principios, fines y políticas; Sistema Nacional de Educación Superior; atribuciones y obligaciones de las autoridades educativas; subsistemas de educación superior; niveles, modalidades, equivalencias y títulos de la educación superior; coordinación, planeación, participación social, vinculación y evaluación; financiamiento, transparencia y rendición de cuentas; instituciones particulares de educación superior.
Una primera lectura de esta permite advertir tres insuficiencias que conviene advertir para su discusión en los ámbitos de debate propuestos, es decir los foros de consulta y el parlamento abierto. La primera es que, a pesar de tratarse de una ley general, la distribución explícita de competencias entre los ámbitos federal, estatal y municipal parece insuficiente y sería deseable una mayor claridad para discernir este aspecto. La segunda consiste en un cierto desbalance entre los elementos declarativos y descriptivos del sistema y aquellos que pueden considerarse propiamente regulatorios.
La tercera es quizá la más importante: mientras que la iniciativa original de ANUIES (2018) proponía como eje de la gobernanza del sistema la operación de un Consejo Nacional de Educación Superior en que estarían representados los rectores y directivos de las instituciones federales, rectores representantes de las regiones geográficas de la ANUIES, responsables de la gestión de los subsistemas tecnológico y de escuelas normales, así como dirigentes de las asociaciones representativas de los sectores público y privado de la educación superior, en la iniciativa de ley esa función se atribuye a un Consejo Nacional de Autoridades de Educación Superior integrado por los secretarios de educación de los estados y encabezado por la persona titular de la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP. Hay mucha diferencia entre uno y otro mecanismo y vale la pena reflexionar cuál de las dos opciones puede servir con mayor eficacia a los propósitos de integración del sistema nacional de educación superior. Sin duda será este uno de los ejes centrales del debate por venir antes de la aprobación de la ley.
