La reforma educativa mexicana en el marco de las reformas de la región

 Parece complejo pensar la reforma educativa, encarada por el gobierno del PRI, sin comprenderla en el marco de los procesos de cambio regional de la política educativa. Para comprender esta relación, resulta interesante un repaso por la historia y la actualidad de los sistemas educativos de América Latina.

El modelo originario de los sistemas

Los sistemas educativos de la región se constituyeron en el marco del proceso de formación de los estados nacionales, entre fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, en su gran mayoría.

El modelo fundacional respondía a la necesidad de producción de homogeneidad en sociedades de múltiples identidades (aborígenes, inmigrantes), la producción de un patrón cultural hegemónico (centrado en una lengua común, en la transmisión de unos valores, una idea de nación, etc.), la construcción simbólica de una Nación y un mercado nacional, en el contexto de una industrialización incipiente, en la que la población de las zonas rurales empezaban a confluir sobre las ciudades.

En la mayoría de los países, los sistemas educativos se constituyeron bajo un modelo de conducción altamente centralizado y vertical; las decisiones se tomaban en la cúpula y no había espacios de re-significación o construcción de consensos, ni márgenes de opción.

La idea de: “todos aprendemos lo mismo, nos comportamos de acuerdo a la misma norma y somos supervisados del mismo modo”, aparecía como un activo del sistema, en términos de la construcción de un “nosotros”, de “somos lo mismo” como demandaba la construcción de una hegemonía, en términos gramscianos.

La década del noventa y la crisis del modelo fundacional

Hacia las décadas de los 80 y 90 del siglo pasado, estos sistemas educativos basados en estructuras verticales y centralizadas, fueron confrontándose con sus límites. La crisis de los Estados Nacionales que les había dado origen, la globalización y las transformaciones políticas y culturales que experimentaron las sociedades latinoamericanas en las últimas décadas del siglo XX, impactaron sobre los sistemas educativos, dejando claro que estos no podían ser direccionados solamente a partir de la acción estatal.

El objetivo de alcanzar una educación de calidad que asegurara el acceso a conocimientos básicos indispensables en la nueva economía global; la búsqueda de la equidad como condición para una sociedad integrada, que reconociera las diferencias e identidades dentro de la sociedad nacional, eran las prioridades de política para los sistemas de la región. Ya no se trataba de hacer “más” de lo que se hacía en el pasado, la demanda era hacer algo “distinto”.

A pesar de las diferencias lógicas, la mayor parte de los países de la región pusieron en marcha reformas que se centraban en: la descentralización (más pensada por cuestiones fiscales o políticas que por cuestiones propiamente educativas), la reforma curricular entendida como una modernización de los saberes a enseñar,  y una “batería” de programas, tal como los definió Marcela Gajardo[i]: “la estructuración de las políticas estaba dada por programas y proyectos de innovación y cambio”.

En la mayoría de los casos, dichos programas tenían equipos y formatos administrativos ad hoc. Esta modalidad implicaba asociar un objetivo a unidad administrativa, como modo de abordarlo, que “pasaba por encima” de la burocracia del sistema.

Pero en relación a la mejora de la calidad y la equidad, los resultados de las evaluaciones nacionales no mostraron mejoras significativas. En ese sentido, los esfuerzos no fueron simétricos a los resultados alcanzados y la educación comenzó a perder prioridad en las agendas de los gobiernos.

Hacia una nueva matriz

Iniciado el siglo XXI, los ministerios de educación se propusieron replantear los modos de pensar y hacer la política educativa. Las reformas de los 90 no habían impactado en los resultados de calidad ni en los de equidad.

Quedaba claro que no alcanzaba con el poder del Estado exclusivamente para direccionar las prácticas de los actores, la crisis del Estado benefactor jaqueaba su gobernabilidad. Era preciso encontrar una nueva gobernancia, entendida como la capacidad para regular y direccionar las prácticas de los actores educativos y las instituciones.

A partir del año 2002, los ministerios comenzaron a asumir un enfoque estructural de política educativa, intentando operar sobre las condiciones estructurales que permitiera  a los actores recrear sus prácticas en dirección a los objetivos planteados. Se “entregaba” a dichos actores, autonomía, capacidad de toma de decisiones, pero también responsabilidad por sus acciones.

La reforma educativa mexicana                                                     

Sin duda, la reforma educativa mexicana puesta en marcha por el presidente Enrique Peña Nieto, debe ser comprendida en el marco del tipo de reformas que empiezan a implementarse en la región, que cambian los modos de gobernar los sistemas, de distribuir la autonomía y responsabilidad de los actores, los modos de pensar la mejora escolar y la asistencia a la misma.

El gobierno

En primer lugar, el cambio iniciado produce una modificación en las responsabilidades de gobierno, una re-centralización del poder de la SEP en la fijación de las condiciones estructurales de operación. La Federación asumirá las decisiones relativas a la asignación de plazas, salarios, evaluación, formación de maestros, gestión de la información; la asignación de recursos y el control de la política docente.

Ese cambio encuentra similitudes importantes con la experiencia reciente de países como Chile, Uruguay, Ecuador, en lo que refiere al aumento de la autonomía con que se definen y gestionan las políticas de evaluación, cercanas al formato del nuevo INEE.

Luego, la concentración de las políticas docentes en un organismo descentralizado dependiente de la SEP, aparece como una suerte de “campana de protección”. La idea de “proteger” las mayores “bolsas” de inversión, encuentra similitudes con la experiencia brasilera del FUNDEF o la del manejo centralizado de las políticas docentes en un sistema descentralizado como el colombiano.

En el caso de los estados, su tarea se concentrará en la implementación de las políticas, en la gestión de las prácticas cotidianas del sistema. En tal sentido, el “recorte” progresivo de los programas y el avance sobre contratos integrales de recursos contra objetivos, aumenta la autonomía de gestión de las autoridades estatales respecto de la federación. En el pasado, los programas aparecían como una intervención federal sobre la gestión estatal, la SEP “se metía” en las escuelas mediante los programas y ocupaba el espacio de las secretarías estatales. El intento de la SEP parece ser estimular la construcción e implementación de políticas estatales.

Finalmente, aparece un fuerte empoderamiento de las escuelas, a partir de darles mayores responsabilidades a los directores, mayores márgenes curriculares de definición escolar, y un nuevo contexto de relación con los apoyos técnicos que reciben concentrados en el Sistema de Ayuda Técnica a las Escuelas (SATE), que operará mucho más por demanda de las escuelas que, de acuerdo a una estrategia centralizada, por oferta.

Estos modelos de asistencia técnica situada por escuela, forman parte de un cambio en los modos de pensar las estrategias de mejora escolar en la región, con experiencias como la de Chile, Brasil o El Salvador, entre otros. La idea de finalizar con los “festivales de cursos”, con los programas de asistencia que ayudan a las escuelas sobre aspectos que las mismas “no demandaron” aparece como una herramienta de fortalecimiento de la autonomía de las escuelas.

En síntesis, la reforma educativa mexicana puede ser vista como una experiencia inspirada en muchos de los cambios que se están produciendo en las políticas educativas de la región.

“Apostar” a la escuela como motor de la mejora,  a la creación de un contexto de asistencia que la favorezca, en un sistema de regulaciones “cargadas” de incentivos, aparecen como la geografía de un nuevo modo de gestionar la política educativa.

La idea de una carrera docente mucho más vinculada con las trayectorias escolares, a los resultados alcanzados por las instituciones, aparece como un modo de direccionar las prácticas hacia los objetivos del sistema.

Parece claro que la reforma mexicana intenta configurar un nuevo modelo del sistema que pone a la escuela y a su mejora en el centro de la política.

Este tipo de reformas han mostrado que los cambios estructurales impactan, hasta un punto en el cual empieza a jugar el cambio cultural de los actores. En términos de (Barber, M. y  Moursheed, M.; 2008)[ii], las estrategias estructurales permiten subir “del subsuelo a la planta baja”, para seguir subiendo, hacen falta escuelas autónomas con actores empoderados y asistidos para implementar sus planes de mejora. La reforma mexicana sintetiza buena parte de la experiencia regional y enfrente muchos de los desafíos.

Ahora viene un enorme reto, el cambio cultural de los actores escolares y sobre todo el de los funcionarios que deben comprender que su razón de ser es “contestar las preguntas de la escuela” y no darle directivas de lo que deben hacer.