Estos tres conceptos son de uso común en el campo teórico y práctico de la administración pública. Se refieren al diseño e implantación de estructuras y acciones gubernamentales para atender problemáticas que, por su complejidad, requieren la intervención conjunta de varias instancias. En países de régimen federal tales nociones comprenden, asimismo, fórmulas de interacción entre los ámbitos territoriales del Estado, generalmente articuladas a través de la distribución de competencias. También hacen referencia a las relaciones de cooperación entre los órdenes definidos por la división de poderes, así como a la interacción entre estos y órganos constitucionales autónomos.
La dimensión que comprende propósitos de eficiencia/eficacia de la administración pública, tema clave en los modelos de nueva gerencia pública, se complementa con las tareas de vigilancia del gasto público mediante auditoria, contraloría y otras formas de control. En el mismo sentido, procedimientos cuyo fin es prevenir y sancionar prácticas indebidas del ejercicio del poder, entre estas la corrupción. Cabe agregar aquí los mecanismos de regulación que la entidad gubernamental emplea para supervisar, con posibilidades de intervención, la operación de los mercados de bienes y servicios, así como el ordenamiento del sector financiero en su conjunto. Las prácticas regulatorias y la normativa correspondiente son un aspecto en que la coordinación y las relaciones intergubernamentales resultan indispensables. Como señalan Lægreid y coautores al comentar la importancia del tema: “la coordinación se ha llamado la piedra filosofal del gobierno” (La búsqueda de coordinación en los gobiernos centrales europeos, 2017).
Sin ser del todo una novedad, importa registrar la tendencia hacia la configuración de un orden institucional sobreimpuesto a la estructura convencional de la administración pública: los sistemas de tipo transversal e intersectorial. Casos en nuestro contexto son: el sistema nacional de seguridad pública; el sistema nacional de información estadística y geográfica; el sistema nacional de transparencia; el sistema nacional anticorrupción y el sistema nacional de fiscalización, los cuales han sido concebidos y desarrollados en años recientes y establecen una nueva fase de articulación e institucionalización de los requerimientos de coordinación. Todos ellos, además de hacer intervenir distintas instancias administrativas y políticas, se replican en sistemas estatales, que mediante diversas soluciones de representación interactúan con el núcleo federal o central.
¿Qué suma el concepto de gobernanza a los de coordinación y relaciones intergubernamentales? Para decirlo en breve, el agregado de participación social y de terceros interesados (stakeholders) en la toma de decisiones relativas al diseño e implementación de políticas. También refiere a procedimientos de responsabilidad y rendición de cuentas en que está presente la posibilidad de interlocución con interesados o beneficiarios, así como la opción de que ellos participen, de manera directa, en la observación de la distribución de recursos y la correcta aplicación de programas. Esta modalidad queda ilustrada con las contralorías sociales que, por ley, debe formar parte de todo programa social gubernamental. También se ejemplifica con los consejos de participación social instituidos en el campo de la educación pública.
En todo caso, lo distintivo de la “nueva gobernanza pública” es la integración de fórmulas de participación social y de terceros interesados en los esquemas de gestión de los asuntos públicos. Participación que comprende, o debería comprender, procesos decisionales, asesoría especializada y propósitos de transparencia y rendición de cuentas. De lo contrario, la noción de gobernanza queda incluida en los términos de coordinación, relaciones intergubernamentales o bien en un concepto amplio de gobierno.
Es notable que el vocablo “gobernanza”, a pesar de su reciente popularización, prácticamente no figure en textos legales. No es así con el término “coordinación”, extensamente formulado en normas sobre relaciones intergubernamentales, coordinación entre dependencias e incluso en las pautas de cooperación entre poderes del Estado. En cambio, en el debate público sobre iniciativas de leyes o políticas, la conversación sobre esquemas de gobernanza, posibles o deseables, es moneda corriente.
En la discusión contemporánea sobre la gobernanza como solución al desgaste de la representación ciudadana por medios democráticos convencionales, incluso como potenciadora de legitimidad, es de interés aquella que señala dos riesgos básicos: uno es la captura de los medios de gobernanza por el gobierno, que se traduce en la burocratización de la representación social o su simulación; otro, inverso al primero, es la captura de los medios de gobernanza por grupos de interés que, a nombre de la ciudadanía, promueven agendas gremiales o particulares. Estos riesgos, sobra decirlo, son inevitables porque los medios de gobernanza se sitúan en el dominio de la política, no solo de las políticas.
Todo esto viene a cuento porque es predecible que esa discusión, la relativa al orden de gobernanza, concentre parte del debate de la próxima ley sobre ciencia, tecnología e innovación. Y será sin duda una discusión relevante, ya veremos sus resultados.
