En su ley orgánica vigente, aprobada el 15 de diciembre de 1981, el Instituto Politécnico Nacional es definido como “un órgano desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública, cuya orientación general corresponde al Estado” (Art. 2). La ley orgánica previa, emitida a finales de 1974, se limitaba a señalar que el IPN era concebido como “dependiente de la Secretaría de Educación Pública” (Art. 1).
¿Qué diferencia existe entre ambas fórmulas? Una primera pista se deriva del contenido de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), vigente desde 1976. En ésta se indica que, “para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso.” (Art. 17). Esto quiere decir que los organismos desconcentrados, como el IPN, forman parte integral de la administración pública federal centralizada, aunque la ley les concede “facultades específicas” para cumplir sus funciones.
A diferencia de los desconcentrados, los organismos descentralizados son definidos por ley como aquellas “entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.” Cuentan así con un mayor grado de independencia, orgánica y funcional, que los desconcentrados.
Por ello las universidades públicas autónomas creadas por la federación (UNAM, UAM, Chapingo y Autónoma Agraria Antonio Narro) definen su personalidad jurídica bajo la fórmula “organismo descentralizado del Estado”. En cambio el IPN, al igual que la Universidad Pedagógica Nacional, opera bajo el régimen de organismos desconcentrados. El Tecnológico Nacional de México (TecNM), recientemente instaurado para agrupar y coordinar a los institutos tecnológicos federales y descentralizados, es asimismo definido como “un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública, con autonomía técnica, administrativa y de gestión.” (Decreto de creación, 23 de junio 2014, Art. 1). La misma disposición señala que la totalidad de los institutos tecnológicos públicos del país, quedan administrativamente adscritos al TecNM (Art. 2).
En el marco de la administración pública federal en materia de educación superior hay de dos: los organismos desconcentrados y los descentralizados. Los descentralizados son las universidades autónomas. En función del régimen de administración interna de la SEP los organismos desconcentrados con funciones de educación superior están adscritos ya sea a la Oficina del Secretario (el IPN después de la trifulca del cambio de adscripción) o bien a alguna de las Subsecretarías del ramo: la UPN, la Universidad Abierta y a Distancia de México, así como el TecNM.
¿Aparte de la autonomía hay alguna otra figura normativa que conduzca a la independencia del IPN respecto a la SEP? La hay, pero es más compleja aún: la solución de “organismo descentralizado no sectorizado”. Ese es el status del Conacyt y algunos otros organismos públicos. Pero el Conacyt cuenta con un ramo presupuestal propio en la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación, el Ramo 38 establecido a partir de 2003. Dicho ramo, por cierto, abastece el gasto del Consejo y también el de los Centros Públicos de Investigación que coordina esta entidad.
La autonomía parece entonces el camino natural para consolidar el trabajo académico del Politécnico y liberarlo de la tutela administrativa de la SEP. Pero tiene una arista, de carácter eminentemente laboral. La reforma del artículo tercero constitucional de 1980 estableció las garantías institucionales (derechos y obligaciones) de las universidades autónomas. En primer lugar, la facultad de fijar “los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico”.
En la práctica, esta formulación redujo considerablemente los márgenes de la negociación entre las autoridades y los sindicatos universitarios. En segundo, la disposición según la cual “las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere.” (Art. 3ro. Fracción VII).
No hace falta gran agudeza para advertir que la condición de autonomía cambia, o puede cambiar, significativamente la relación de bilateralidad corporativa que prevalece entre el sindicato de trabajadores del Politécnico, adscrito al SNTE, y la SEP. La autonomía institucional abriría un campo nuevo en materia de las relaciones laborales del personal académico y administrativo. No serían de extrañar resistencias por esta razón, ya hay evidencia de ello.
