Rosalina Romero Gonzaga*
En días recientes, el virtual secretario de Educación del próximo gobierno, Esteban Moctezuma, anunció la descentralización de la SEP a Puebla. El cambio físico de las oficinas de la dependencia educativa no tiene antecedentes previos. Los secretarios, desde la creación de la dependencia, han despachado en la calle de República de Argentina, de la CDMX. Los cambios que se llevaron a cabo en gobiernos anteriores fueron en la organización y funcionamiento del aparato administrativo de la SEP.
La desconcentración educativa: ¿racionalizar el aparato educativo?
Desde la década de los setenta, los presidentes de la República y secretarios de Educación han emprendido reformas administrativas con el propósito de racionalizar la administración pública y eficientar el gasto. Las reformas administrativas, incluidas en los proyectos de gobierno, se convirtieron en recursos para fortalecer al Estado, apoyado en la burocracia técnica, para alcanzar los fines de desarrollo económico. Además, por medio de las reformas educativas, los gobiernos han pretendido recuperar el control de la educación pública.
Desde entonces, los secretarios de Educación y sus grupos reformistas se enfrentaron con decisiones del cómo lograr la renovación del aparato educativo sin generar conflictos con los grupos de poder tradicionales (administrativo y sindical) de la burocracia federal. Los reformistas optaron por crear una estructura técnico-administrativa paralela a la SEP. De este modo, el aparato educativo quedó controlado por el grupo cercano al Presidente, quien fue capaz de tomar decisiones caprichosas, sin negociación ni consulta con actores de la sociedad civil.
Los intereses de los grupos renovadores se centraron en generar cambios paulatinos en la estructura organizativa de la SEP, sobre todo, en el diseño y control de programas y flujos financieros. Se intentaba racionalizar el aparato gubernamental, en términos del desarrollo de programas educativos dirigidos a impulsar cambios en el sistema educativo.
En la primera etapa de la reforma administrativa, 1970-1976, el grupo reformista centralizó el mando técnico, administrativo y político en la figura del secretario. Nunca hubo interés respecto de los resultados del sistema educativo global, del rendimiento académico o del cumplimiento de objetivos educativos. La preocupación se centró en las relaciones de poder frente a los grupos internos y externos del sistema, de tal suerte que el diseño organizativo de la Secretaría reprodujo el viejo esquema bajo el cual operó en varios sexenios: direcciones, subdirecciones y departamentos dispersos, desconectados, verticalmente establecidos.
En la segunda etapa de desconcentración, 1976-1982, el secretario y su grupo reformista institucionalizaron las reglas que estructuraron las relaciones entre éste y la burocracia tradicional, a costa de la pérdida de capacidad de la Secretaría. El grupo aceleró la desconcentración por vía de la planeación, la programación y la presupuestación. Por ello, se crearon instancias de apoyo a las directrices del secretario; se reestructuró la Subsecretaría de Planeación Educativa, como brazo técnico-político, e implementaron programas federales administrados desde la oficina del secretario, utilizando estructuras paralelas (comandos) que hicieron posible alcanzar los objetivos concretos de dichos programas. En esta etapa se avanzó en la consolidación del proyecto reformista, cuyo objetivo estuvo centrado en recuperar el control político y financiero de la dependencia educativa.
A fin de convencer a la burocracia tradicional, desplazada de los órganos educativos estratégicos (Oficialía Mayor, Subsecretaría de Planeación y Coordinación Educativa) según la cual debía comprometerse con la desconcentración, el grupo reformista tuvo que ceder privilegios y concesiones políticas y económicas, mismos que fueron norma común en sexenios posteriores.
La descentralización de los conflictos políticos
Estos ajustes y reacomodos perduraron hasta 1992, en el gobierno de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, como secretario, donde Esteban Moctezuma fue Oficial Mayor y después Subsecretario de Planeación y Coordinación, cuando se suscribió el Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación Básica (ANMEB), el pacto político entre el gobierno federal y el SNTE. El Acuerdo planteó la reorganización del sistema educativo mexicano, lo cual implicó la separación de las funciones normativas de aquellas que tienen un carácter eminentemente operativo. Con ello, se reorganizó la SEP y se confinó al SNTE y los grupos burocráticos corporativos a la implementación de Carrera Magisterial.
Con el rediseño de la SEP, el grupo reformista-tecnocrático intentó romper el anquilosado dominio burocrático de las jerarquías que el sistema había recreado. Se promovió una reforma educativa como catalizador para emprender la reforma político-administrativa, la cual exigió establecer una estructura administrativa distinta para promover un cambio pedagógico significativo (objetivos, organización, funciones y prácticas). Se estableció una dependencia con funciones normativos y direcciones generales mínimas encargadas de coordinar la educación, mediante un modelo de organización jerárquico, vertical y fragmentado. Las nuevas unidades organizadas por funciones y especialización, ya no tendrían a su cargo escuelas, su tarea sería la regulación y dirección técnica de la educación del país.
En el sexenio de Ernesto Zedillo, la SEP avanza en las políticas del ANMEB en un contexto de debilidad institucional. La burocracia educativa federal se rigió más por las reglas del juego político, que por las normas. En su lugar, privó la separación de funciones, la unificación fue sólo ficticia. Aunque la normatividad estableció como eje la coordinación entre unidades administrativas, en los hechos cada unidad realizaba su trabajo. La organización vertical, jerárquica y centralizada del sistema educativo lo fomentaba. Ante la falta de dispositivos institucionales que limitaran ambiciones e intereses particulares, se utilizaron dispositivos obsoletos como el control jerárquico y la fragmentación en unidades administrativas autónomas. Entonces, se perdió de vista que la continuidad de las políticas dependía de fortalecer la capacidad institucional de la Secretaría.
La recentralización educativa: el botín político
De manera más dramática, en los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón, quienes suscribieron pactos políticos con el SNTE, la SEP navegó en un mar de indefiniciones y un sinnúmero de acciones carentes de coordinación y cooperación. Se llevó a cabo la reorganización de la dependencia con la creación de tres subsecretarías académicas. La reestructuración de la SEP representó la antesala de las negociaciones que el secretario de educación estableció con el sindicato. Así, más que constituirse en un proceso técnico, significó una decisión de carácter político: allanar el camino para la entrada del SNTE a la SEP. Al interior, se gestaron fuertes tensiones y conflictos interburocráticos: esquemas viciados, prácticas y culturas administrativas de falta de colaboración, cooperación, comunicación, disputas, competencia y rencillas internas, duplicación de funciones, rupturas entre las unidades administrativas, que se creyeron desterrados. La burocracia educativa promovió el juego político, acrecentando la fragmentación y la feudalización en el sistema.
Emulando a su predecesor, el gobierno de Felipe Calderón ratificó las negociaciones con el sindicato, mediante la firma de la Alianza por la Calidad de la Educación. La incorporación de Fernando González como subsecretario de Educación Básica, marcó el pulso de una gestión educativa plagada de fallas, inconsistencias y deficiencias que determinarían de manera definitiva el desarrollo institucional de la SEP. La integración de los equipos dio señal del uso político del aparato educativo, al favorecer los intereses del SNTE en la dependencia educativa.
El panismo y la derecha consumaron las tendencias extremas asociadas a la ideología neoliberal y los intereses de la tecnocracia, al reiterar la disminución de la capacidad del Ejecutivo para dirigir la educación pública en México.
Lo que se creía superado, resurgió con fuerza en el sexenio de Enrique Peña, bajo las gestiones educativas de tres secretarios: prácticas informales, estructuras tradicionales y dinámicas enquistadas. La implantación de una reforma educativa, convertida en laboral y administrativa, estuvo más orientada a perseguir objetivos políticos y administrativos, que al mejoramiento estructural de la educación en México.
La descentralización política y administrativa: estrategia para el fortalecimiento institucional de la SEP
En el ámbito educativo, quizá como en ningún otro sector de la administración pública, los cambios introducidos en el aparato educativo se han utilizado para establecer una nueva relación de poder entre grupos burocráticos y establecer un esquema de organización desprovisto de toda lógica de comprensión del quehacer educativo. Las estrategias de desconcentración, descentralización y federalización educativa, sirvieron de base para promover cambios importantes en la reconfiguración de la SEP. Como estrategias de carácter técnico-organizacional tuvieron éxito y avances sustanciales, aunque fueron orientadas al fortalecimiento de los secretarios de educación y sus grupos políticos, en detrimento de las subsecretarías académicas.
El sistema educativo mexicano fue diseñado para que una sola instancia concentrara el poder, sin distribuirlo. Los diferentes grupos burocráticos de corte magisterial, especialistas o administrativos, aprovechan una estructura endeble, en una intricada relación de convivencia perversa entre la Secretaría y la burocracia federal.
Como antídoto para terminar con la parálisis en la que se encuentra la instancia educativa, tendría que replantearse su refundación: una Secretaría que coordine, asista y evalúe, con estrategias de intervención diferenciadas. Para ello, deberán establecerse dispositivos institucionales de comunicación e información, normados bajo una reglamentación mínima que favorezcan la coordinación, que coloque en el centro el trabajo de los equipos colegiados y, cuando no se cumplan, sean sancionados por un órgano de control académico y administrativo con capacidad de hacerlas cumplir. Una Secretaría integrada con equipos que trabajen en la diversidad, centrados en la educación de l@s niños, adolescentes y jóvenes.
Hoy el virtual secretario de Educación ha planteado la descentralización de la SEP. Se esperaría que se transitara de una visión centralizada de la política educativa (rectoría del Estado en la educación) a una visión de la gestión de la política educativa nacional en un contexto de nuevas atribuciones, corresponsabilidad y rendición de cuenta de los funcionarios públicos al servicio del sector educativo.
*Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Líneas de investigación: Diseño y Capacidad Institucional de Instituciones Públicas, Políticas Educativas, Políticas de Educación Secundaria, Sistema Educativo Mexicano, Políticas de Participación Social en la Educación Básica.
Twitter: @rrgonzaga23
