Lo puso de moda Jimmy Carter a finales de los años setenta. En respuesta a una coyuntura crítica de la economía estadunidense, precipitada por el aumento sostenido del precio internacional de petróleo, las tendencias negativas de la balanza comercial y la recaudación fiscal, así como por las presiones inflacionarias de precios y salarios, quien sería presidente en el periodo 1977-1981 anunció desde su campaña la implantación del denominado “presupuesto base cero” (Zero Base-Budgeting o ZBB).
El 27 de abril de 1977 el presidente Carter comunicó a su gabinete, así como a los titulares de todas las agencias federales, que había instruido al director de la Oficina de Administración y Presupuesto, la OMB, para que elaborara guías de aplicación del presupuesto base cero que, a partir de ese año, regiría la formación del presupuesto en el nivel federal del gobierno. El comunicado agregaba: “Le pido que designe a uno o dos miembros del personal de la oficina a su cargo para cumplir la función de acopiar la información necesaria para la integración del presupuesto base cero.” (Memorándum a los Titulares de los Departamentos y Agencias Ejecutivas).
En su periodo al frente del gobierno de Georgia (1971-1975), Carter había experimentado esa modalidad presupuestal, para lo cual contrató los servicios de consultoría de Peter Pyhrr que, al frente de la compañía Texas Instruments, había conseguido restaurar la salud financiera de la empresa por ese mecanismo. La metodología original del ZBB consistía en la definición de células de presupuesto, denominadas “paquetes”, que especificaban los costos unitarios de insumos y recursos para cumplir los requerimientos de cada proceso de producción y gestión. La posterior revisión e integración de los paquetes establecía el presupuesto de unidades mayores y, al cabo, de la toda la base presupuestal. El ciclo presupuestal concluía con una evaluación de la efectividad anual del gasto y alimentaba el inicio de un nuevo ciclo.
Según Carter, la implantación del procedimiento había ahorrado al gobierno estatal más de 55 millones de dólares en el cuatrienio de su mandato. La revisión histórica de los datos reveló, sin embargo, que en realidad la suma de ahorros no había superado los cinco millones de dólares (Steven F. Hayward, The Real Jimmy Carter, Regnery Publishing, 2004, p. 58). La diferencia entre una suma y otra resulta de considerar los costos administrativos que implicó la elaboración de los presupuestos con la nueva metodología.
Durante la administración presidencial Carter se hicieron varias evaluaciones del ZBB aplicado a nivel federal. En éstas se señalaban las virtudes del procedimiento, principalmente la responsabilidad de las agencias de vigilar el gasto público y procurar ahorros por ineficiencias o redundancia de funciones, aunque se mostraban, asimismo, varios problemas importantes. El primero, también notado por el sector privado que había experimentado el ZBB en empresas, la elevación de los costos administrativos y de gestión, que no en todos los casos alcanzaban a compensar los ahorros. El segundo, un problema de estrés administrativo, derivado de la asignación de nuevas responsabilidades de supervisión del ejercicio del gasto. El tercero, que resultaría el más importante, la evidencia de que pronto el sector burocrático entendía los requerimientos del ZBB como un mecanismo eminentemente formal, en vez de una nueva política presupuestal cuyo objetivo se centraba en la eficiencia y eficacia del uso de los recursos.
En 1980, en el contexto de las campañas por la presidencia que enfrentaría a los candidatos Carter (por la reelección) contra el ex gobernador republicano de California (Ronald Reagan), buena parte del debate acerca del rumbo de la economía estadounidense se centró, precisamente, en la ineficacia de la gestión presupuestal para modificar los indicadores financieros básicos: la inflación no se había detenido significativamente, la competitividad económica estadunidense mantenía una tendencia negativa, y el ahorro del gasto gubernamental no se había traducido en una recuperación de los niveles de empleo e ingresos. Lo más importante, el déficit fiscal persistía, como también los datos negativos de la balanza comercial.
Reagan sostenía entonces que, como gobernador de California, había logrado resultados mucho más satisfactorios mediante una reingeniería del gasto público que incluía incentivos para que el sector privado participara en la provisión de varios de los servicios que antes generaba y distribuía la entidad gubernamental. Reagan ganó el debate, obtuvo la presidencia y puso fin a la metodología del ZBB, reemplazándola por un enfoque distinto: la planeación y el presupuesto estratégico, el estímulo a la intervención del mercado, así como la reconceptualización del papel del gobierno en la provisión de bienes públicos. Lo que sería denominado, desde ese momento, el “neoliberalismo”.
En otros países se utilizado la metodología del ZBB, como en Australia y más recientemente en Irlanda. La experiencia ha mostrado que puede ser útil siempre y cuando se conciba como una medida de intervención de tiempo y alcance limitado. Se sabe que no es una panacea, que los riesgos de burocratismo y simulación son altos, y que la curva de aprendizaje no es trivial.
UNAM. Instituto de Investigaciones Sociales
